Expériences étrangères

Le Royaume-Uni

Une étude de Brunel University (Londres) sur les partenariats public-privé montre que leur durée très longue induit forcément une part importante d'incertitude. L'étude pointe les risques induits par une part de financement privé dans les projets publics, qui s'en trouvent partiellement dénaturés. Selon ces critiques, pourtant très modérés, les PPP/PFI doivent donc rester exceptionnels.

Autre synthèse (11) :

« En Grande Bretagne, près de 500 projets PFI ont vu le jour… De par leur complexité, les PFI constituent ‘une solution inadaptée en cas d’urgence’. De plus, il est impératif ‘que la collectivité ait

fixé avec précision les contours du projet et qu’elle ne change plus d’avis’ car des interventions ultérieures génèrent un surcoût important.

« Le recours à des technologies évoluées et complexes, prétexte employé par les inconditionnels des PPP, en constitue un talon d’Achille : le fiasco du système anglais de délivrance des passeports est

souvent cité en exemple outre-Manche ainsi que le PFI du National Air Control, échec retentissant.

« Le directeur du ‘Public Private Partnerships Program’, peu suspect d’hostilité de principe aux PPP, admet que les PFI sont ‘totalement inadaptés au secteur des hautes technologies, dont le matériel et le prix évoluent trop vite’.

Au total, étant donné la complexité des opérations à mener, le National Audit Office (NAO, équivalent de la Cour des comptes) déconseille d’opter pour des PFI lorsque le montant des projets est inférieur

à 30 millions d’euros. En revanche, toujours selon le NAO, les PFI permettraient de réaliser un gain de 20% par rapport aux modes de gestion traditionnels (mais le détail du calcul n’est pas précisé).

Ajoutons qu’en France, qui compte des majors du BTP, les risques d’ententes illicites sont encore plus élevés qu’au Royaume-Uni, ce qui pourrait accroître les coûts pour la collectivité. (12)

Autre question mise en évidence par l’expérience : que se passe-t-il si le partenaire privé disparaît ? Le risque est en effet sérieux que la structure privée ad hoc – souvent un consortium – soit purement et

simplement mise en faillite si l’opération n’est pas jugée suffisamment rentable par les actionnaires privés. Les pouvoirs publics, qui n’ont plus face à eux d’interlocuteur responsable, doivent alors payer la facture. Le cas du métro londonien met en évidence ce talon d’Achille des PPP.

Les syndicats britanniques regroupés dans Unison ont tiré un premier bilan en novembre 2001. Ils identifient « Sept raisons qui expliquent pourquoi les partenariats public-privé n’améliorent pas les services publics » :

- l’éthique des services publics (qui ne constituent pas une marchandise comme les autres) ;

- la cause sous-jacente du recours aux PPP, ce sont les finances publiques ;

- les PPP sont plus coûteux ;

- les PPP font leurs profits sur le dos du public ;

- les PPP eux aussi connaissent des défaillances ;

- les PPP ne sont pas efficients en termes de rapport qualité-prix ;

- les entreprises privées réalisent des profits inacceptables.

 Le transfert de la charge des dépenses d’infrastructures du niveau national aux autorités locales, via les trusts hospitaliers, a contraint les collectivités à réduire leurs dépenses de santé. Cette restriction

s’exerce au détriment des catégories de population les plus pauvres.

En particulier, la charge des intérêts versés au secteur financier pèse très lourd après quelques années apparemment indolores.

Une étude estime à 8% le taux d’intérêt associé à la dette sur les « PFI » hospitaliers contre 4,75% pour la dette publique.

Le souci du secteur privé de générer des marges bénéficiaires substantielles conduit à des dérives, en contradiction avec les besoins des malades. L’exemple des chambres minuscules de la nouvelle aile du

 Royal Brompton and Harfield Hospital l’atteste.

En dépit de cela les trusts hospitaliers se trouvent parfois en déficit quand ils ne parviennent pas à respecter leurs engagements. Ils ont en effet tendance à surdimensionner les hôpitaux qu’ils construisent, à un moment où croît la « demande de proximité », et à sousestimer les coûts (pour obtenir le marché… quand la concurrence joue). Il semble aussi que les possibilités de rentabiliser les

recettes annexes, liées à la privatisation de l’espace public, soient surestimées dans les « business plans » initiaux.

Ces difficultés ont conduit à l’annulation, il y a trois ans, de la rénovation de St Mary Paddington et à la quasi-faillite du Queen Elizabeth Hospital à Woolwich et du principal hôpital de Greenwich

« techniquement insolvable ».

Le secteur du bâtiment est aussi accusé d’avidité au gain pour avoir créé un marché informel de rétrocession des contrats, en développant la sous-traitance à des fins spéculatives.

Concernant les conditions d’emploi des salariés, le recours à des compagnies « coquilles vides » (sans

employés) se traduit par une précarité extrême et un risque évident de déqualification.

L’étude conclut que les PPP/PFI « redistribuent la santé et le pouvoir au profit des ‘élites’ de la finance ».

Au Canada : la mise en cause des conventions collectives (14)

Les premières initiatives du gouvernement Charest, à partir de 2003, ont été dirigées contre l’exercice du droit d’association et les syndicats (lois 7 8 30 et surtout 31). En particulier : en cas de PPP, la convention collective est immédiatement réputée expirée. Cet objectif des PPP est généralement inavoué mais explicite dans le cas canadien : affaiblir la capacité de négociation des salariés du public et du privé !

Un point d’ensemble sur l’Europe : la Fédération européenne des services publics

La FESP (15) est très critique sur le développement des PPP. Elle note, en particulier, les coûts administratifs et de gestion importants qui sont nécessaires pour leur élaboration. Elle préconise la

création d’un observatoire et la formule alternative de « partenariats publicpublic».

Les premiers cas en France et leur multiplication programmée

Dans la formation des « consortiums » ou structures ad hoc qui constituent généralement le « partenaire » privé, on trouve à la manoeuvre les grands groupes de la construction et des travaux publics.

En effet, les CdP interviennent aussi dans un contexte économique et budgétaire où les collectivités publiques n’ont prétendument pas les moyens financiers de promouvoir de grandes infrastructures et

des bâtiments publics. Les marchés qui ont permis à de grands groupes privés du BTP de se constituer, puis de prospérer à l’étranger, risquent en conséquence de se tarir quelque peu en France. Ces groupes

cherchent donc de nouvelles sources de profits en développant des activités commerciales et de services liées aux investissements que l’Etat leur concède et à l’exploitation de ces équipements. Ils

souhaitent parallèlement tirer profit de toutes possibilités d’utilisation privée de l’espace et des bâtiments publics, voire à spéculer sur leur valorisation. Les CdP, à côté des délégations de service public traditionnelles, constituent un nouvel instrument de ces stratégies. Les collectivités territoriales offrent aussi un terrain de choix pour la prolifération des CdP.

Le ministère des finances a mis en place une Mission d’appui (MAPPP) pour les promouvoir. Celle-ci est puissamment aidée par des sociétés de conseil et par des groupes financiers. Ceux-ci ont, évidemment, tout intérêt à ce que ces « partenariats » se multiplient car, qu’ils réussissent ou qu’ils échouent, ces prestataires seront toujours gagnants, surtout s’ils parviennent à se défausser des risques !

On voit ainsi les cas se multiplier.

L’initiative pionnière d’Auvers-sur-Oise (rénovation de l’éclairage public) visait à créer un déclic. Il s’agissait de montrer que les CdP étaient possibles. Mais cette opération portait sur un budget très limité

et n’était pas significative.

Depuis, une quarantaine de projets ont fait l’objet d’un avis signé par la mission d’appui en octobre 2007 (16). A cela s’ajoutent d’autres projets qui ne sont pas répertoriés en tant que CdP :

- formules avoisinantes mais qui ne constituent pas des CdP (Bail emphytéotique hospitalier dans le cas

de l’Hôpital Sud Francilien…)

- projets où l’avis de la MAPPP n’est pas obligatoire : CdP des collectivités territoriales ;

- cas où l’action syndicale semble avoir conduit à redéfinir le projet (ex : Conservatoire National des Arts et Métiers).

Là où les organisations syndicales ont été confrontées à un CdP « bouclé », elles ont été amenées à les critiquer sévèrement, rejoignant ainsi les syndicalistes canadiens et britanniques : dissimulation du projet

jusqu’à sa phase finale, « oubli » de consulter les institutions représentatives du personnel, sauf de manière très formelle en fin de course, information tardive et très difficilement exploitable (Insep) ou

scandaleusement lacunaire (Château de Versailles.)

Dans ces contrats, qui sont désormais signés, les exigences du service public sont très loin d’être garanties à long terme ; les agents publics et leurs syndicats semblent considérés surtout comme des « gêneurs ».

Un climat de défiance s’est installé. Les risques que ces opérations dérivent ou capotent apparaissent élevés.

Le cas du CNAM est différent. Ici, l’action syndicale (au conseil d’administration, en s’appuyant sur une forte sensibilisation des personnels) semble pouvoir permettre de poser le vrai problème, soigneusement

occulté : définir un projet de service public, en déduire les équipements adaptés (schéma directeur) et, point névralgique, trouver les financements nécessaires. A l’inverse, la direction présentait le CdP

comme la solution miracle à des problèmes qui n’étaient même pas clairement posés (en termes de service public). A ce jour, le projet de CdP est rengainé et le débat a repris.

Autre cas voisin de celui des CdP : le bail emphytéotique hospitalier du sud francilien. Ici, les risques de dérives « à la britannique » semblent sérieux. La vigilance des représentants des salariés, s’appuyant sur les usagers, apparaît comme le principal « garde-fou » pour éviter ou limiter ces risques.

Rappelons aussi l’existence de nombreux autres cas dits de « PPP » qui ressortissent en fait à la délégation de service public (RTM à Marseille…), les externalisations, filialisations, privatisations et

transformation d’administrations en établissement publics industriels et commerciaux. Le cadre juridique est différent, puisqu’il ne s’agit pas de « contrats de partenariat », mais les conclusions qu’on peut en tirer syndicalement sont souvent similaires : toutes ne sont, certes, pas à rejeter sans appel mais la vigilance des salariés et des autres citoyens est nécessaire pour que les critères de service public ne soient pas bafoués.

11 La Gazette des communes, extraits de Collection documents n°2 29/1751 du 26 juillet 2004 » et n°1753 du 23/08/2004

12 http://www.againstcorruption.org/UK/default.asp (en anglais).

13 Synthèse d’un article de Violette Osmain dans «Résistance sociale » d’avril 2006 et de travaux menés par Jean Shaoul à l’université de Manchester sur les douze premiers hôpitaux britanniques qui ont recouru aux PPP. Ces travaux ont eu à surmonter les défauts de l’information financière sur ces opérations, très complexe et opaque… quand elle est accessible

14 extraits d’un texte de Michel Parenteau « La toile d’araignée des PPP » de Mai 2006, produit pour le congrès du Conseil provincial du secteur municipal au Québec.

15 http://www.epsu.org/r/237

16 http://www.ppp.minefi.gouv.fr/liste_avis_signes. pdf recense et décrit les 41 avis signés par la MAPP à cette date. Voir annexe.