Introduction

L’expression « partenariat-publicprivé» (PPP) fait florès, non sans une certaine confusion. On la retrouve, en effet, dans des situations apparemment très différentes : des délégations de service public, comme la RTM à Marseille, la distribution d’eau confiée à des opérateurs privés, des fondations comme l’Ecole d’économie de Paris (« Paris school of economics ») et de nombreux autres exemples parmi lesquels figurent les « pôles de compétitivité ».

En octobre 2007, deux initiatives montrent l’intention qu’a le gouvernement de multiplier les PPP :

- une lettre de Nicolas Sarkozy au gouvernement lui demandant de soumettre au Parlement « avant la fin de l’année » un projet de loi pour « libérer les partenariats public-privé d’une réglementation trop restrictive » ;

- un colloque, organisé les 24 et 25 octobre, (« premières rencontres internationales des PPP ») où sont intervenus plusieurs membres du gouvernement : il s’agissait notamment de vanter les PPP auprès des collectivités territoriales.

Que recouvrent au juste les PPP ? Comment les analyser d’un point de vue économique, pour un usage syndical, en s’appuyant sur les expériences d’autres pays et sur les premiers cas rencontrés en France ? Pour comprendre les PPP et déterminer des actions efficaces, il faut d’abord rappeler les critères auxquels doivent répondre les services publics.

Les services publics ont vocation à répondre le mieux possible aux attentes et besoins des populations et donc à l’intérêt général.

Les services publics sont des outils de solidarité, de citoyenneté et de cohésion sociale. Ils doivent être exemplaires en matière sociale et environnementale. Ils ont comme objectifs de mettre en œuvre les droits fondamentaux et constitutionnels (éducation, logement, santé, emploi…)

La qualité du service public repose sur trois fondements :

- égalité d’accès et de traitement des citoyens ;

- continuité (fonctionnement permanent du service public) ;

- adaptabilité (qui permet d’ajuster le contenu du service public avec le progrès technologique et l’évolution des besoins des usagers).

Les collectivités publiques (Etat, collectivités territoriales) doivent assurer les activités indispensables pour produire les biens et services nécessaires. Ces activités sont soit exercées directement par la puissance publique, soit déléguées, auquel cas elles doivent l’être sous réserve d’un cahier des charges précis et d’un contrôle public et social approprié. Les institutions représentatives du personnel (CE, CHSCT, CTP dans la fonction publique…) doivent pouvoir intervenir, en particulier sur les clauses sociales à respecter.

C’est à l’aune de ces objectifs et de ces critères que l’on doit juger les PPP.

I - D’où viennent les « contrats de partenariat public-privé » ?

Les contrats de partenariat constituent une nouvelle forme de partenariat contractuel, à côté des délégations de service public. Institués par ordonnance en 2004 , ils se situent à la confluence de plusieurs courants historiques : une tendance globale, mondiale, et des spécificités françaises.

Inspirée des principes de l’économie libérale, la tendance globale a été initiée au Royaume-Uni, relayée par l’OCDE et la Commission européenne. Il s’agit de confier au secteur privé le rôle moteur en matière économique et le rôle central en matière financière. Dans ce contexte, les impôts et les cotisations sociales doivent diminuer, se retreignant au financement des fonctions « régaliennes » de l’Etat (armée, police, justice…)

L’investissement public, la formation risquent d’être délaissées ainsi que les fonctions économiques et sociales des collectivités publiques.

Le terme PPP vient des « public-private partnerships » britanniques, dénomination qui semble préférée désormais aux « Initiatives de financement privé » (Private Finance Initiatives ou PFI).

Ces PPP associent en général : une entreprise de construction, une banque et un prestataire de services. Ils ont été amorcés au Royaume-Uni au début des années quatre-vingt-dix, sous le gouvernement de Margaret Thatcher. Ils n’ont pas été remis en cause par les gouvernements britanniques suivants sauf dans les cas d’échecs patents.

Les PPP/PFI recouvrent la plupart des infrastructures de service public (hôpitaux, secteurs de la défense et de l’éducation, gestion de l’eau et des déchets, construction d’espaces de bureaux, de prisons, de transport, centres sociaux, rénovation de quartiers dégradés…)

Ces projets associent le plus souvent la réalisation d’un équipement à l’exploitation dudit équipement. Ils sont censés permettre à la collectivité publique « de bénéficier de la rigueur de gestion, de la performance et de la créativité de son partenaire privé ». Leur objectif explicite est la recherche de la meilleure rentabilité du capital investi (« best value for money »).

Dans certains cas, les promoteurs de ces techniques exploitent aussi des situations où le secteur public avait des défaillances ou des insuffisances (une lenteur des procédures qui peut être excessive et, parfois, de gros dépassements des budgets initiaux.) Cette critique constitue une interpellation : il faut que les services publics remplissent efficacement leurs missions pour que les citoyens les défendent face aux tentatives de privatisation.

L’exportation du « modèle britannique »

Le « modèle britannique » a inspiré de nombreuses initiatives en Europe (Italie, Espagne, Portugal, Allemagne…) avec de fortes variantes selon les spécificités nationales. Hors d’Europe, les PPP/PFI

inspirent aussi, par exemple, le NEPAD en Afrique (Nouveau partenariat économique pour le développement de l’Afrique) et se retrouvent notamment au Brésil et au Canada.

A l’échelon européen, un livre vert dessine le cadre souhaité pour l’extension des PPP. La Commission européenne a lancé en 2004 sa consultation pour ce livre vert.

La Commission, précisant que ce terme « n’est pas défini au niveau communautaire », vise l’ensemble des « formes de coopération entre les autorités publiques et le monde des entreprises qui visent à assurer le financement, la construction, la rénovation, la gestion ou l’entretien d’une infrastructure ou la fourniture d’un service »,

Les PPP sont caractérisés, selon la Commission européenne, par les éléments suivants :

- une durée relativement longue ;

- un mode de financement pour partie assuré par le secteur privé ;

- le rôle important de l’opérateur économique ;

-  la répartition des risques et le transfert de certains d’entre eux vers le partenaire privé.

En France : quelques tâtonnements avant l’ordonnance de 2004

Aux arguments déployés pour mettre en place les PPP outre-Manche s’ajoutaient, dans les années 90, des particularités nationales. En effet, des cas de malversations dans les marchés publics –par exemple pour les lycées d’Ile-de-France - ont conduit à de nouvelles législations (loi Sapin de 1993) et à des actualisations fréquentes du code des marchés publics.

Une première tentative pour s’affranchir des marchés publics classiques sans recourir aux délégations de service public² s’est soldée par un échec. Ce sont les fameux marchés d’entreprise de travaux publics (METP) mis en place par la Région Ile-de-France grâce à une autorisation ministérielle spéciale. Ils ont débouché sur une entreprise de corruption massive ; ils ont été prohibés par le code des marchés publics du 7 mars 2001.

Se sont alors multipliées diverses innovations, notamment à partir de 2002³ :

- des montages complexes associant conventions d’exploitation et Baux emphytéotiques administratifs

- des autorisations d’occupation temporaires du domaine public consentis par les personnes publiques,

avec mécanismes de financement associés (location, crédit-bail…), mettant en oeuvre une forme de

« coopération entre le public et le privé pour l’exercice d’une activité d’intérêt général » ;

- des dispositions législatives ad hoc, après la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, qui avait ouvert la voie à la loi « LPPSI » (sécurité intérieure) du 29 août 2002, à la loi « LOPJ » (justice) du 9 septembre 2002 et à l’ordonnance du 4 septembre 2003 (Baux emphytéotiques administratifs hospitaliers).

Qu’il s’agisse de prisons, d’hôpitaux, de palais de justice… les idées qui inspiraient ces artifices juridiques étaient toujours les mêmes :

- échapper à la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique, qui régit les marchés publics ;

- traiter des cas où on ne peut faire payer l’usager et où on ne peut donc déléguer le service public (concession ou affermage) ;

- autres objectifs plus rarement avoués mais à coup sûr bien présents : s’affranchir le plus possible des

réglementations en vigueur, contourner les conventions collectives du secteurprivé et les statuts des agents publics.

Ces initiatives peuvent paraître confuses mais leur logique est commune. La synthèse survient avec la loi d’habilitation de 2003 dite de « simplification » qui a permis l’adoption de l’ordonnance instituant les Contrats de partenariat (CdP)4.